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为此，对于新建立的监察委员会，其主任当然应该实行严格的限任制，即连续任职不得超过两届，而不能为事实上可能的终身制撕开更大的缺口。

部分地方收入由国家税务局征收后，其他执法权，如检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，还存在不少矛盾亟待解决。这种困境表现为：要么出现中央请客、地方埋单的情况，要么出现地方政府有权无财、事权和支出责任不相匹配的情况，故地方政府的以土地出让金为来源的土地财政在全国各地都十分普遍。

水平的财政失衡是指同一层级的各个不同政府之间，因为其所处的地理位置与人文环境不同，因此导致的财政能力的不平衡或者迥异。中央政府不仅应该授予地方政府一定的事权，而应当赋予地方政府相对自由的财政政策制定权力。和半个世纪以来的政治权力分配相对应，中国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的大跃进、1970～1976年的文革混乱以及改革开放以来的放权让利。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development）也发展起了层级政府间财政关系研究网络（OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government）致力于推动各国中央与地方的财政分权。[[60]] 五、我国中央与地方财政划分的宪法检视 （一）我国现行中央与地方财政划分的法源 1. 宪法 我国1982年《宪法》是中央与地方财政划分最为重要的法律渊源。

[[11]] 葛克昌：《税法基本问题》（财政宪法篇），北京大学出版社2004年版，第187页。一般而言，在联邦制国家的财政分权规范之制定与形成过程中，联邦成员具有一定的参与权甚至主导权，故而其财政制度上地方分权的特征较为典型。将地方立法权配置的权力交给《立法法》，由立法活动参与者通过立法过程来推动宪法发展，符合宪法的规定。

宪法作为法律规范所具有的约束力，首先就是成为立法活动参与者的行为依据，成为立法过程的行为准则和程序框架，让立法主体的行为符合制度的适当性逻辑{11}，其次才是通过宪法监督制度(事后审查制度)加以保障，后者的常见方式是通过司法或者准司法性活动实现行为评价，发挥宪法的校正性效力。同时，在经济特区和民族自治地方还可以采取特别的立法措施。然而，对于宪法实施究竟是指什么，理论上却并没有统一认识{2}。将地方立法权的主体扩容至所有设区的市，正是立法权的重新配置，它也反映了我国的法治建设历程。

这种控制既表现在宪法为立法过程提供了程序、边界和框架，也表现在宪法之精神、原则和规范是立法活动参与者的激励机制。质言之，宪法实现了过程控制，借助立法活动参与者与宪法的互动关系来阐明宪法内涵、发展宪法空间，而非通过法官利用解释学方法及其主观性单向解读宪法，后者是一种结果控制。

一方面，宪法为地方立法权扩容划定了程序和框架，设定了政治活动参与者发展宪法的基本规则，为立法过程的开展与运行厘定了基本方案。注释: {1}李少文.地方立法权扩张的合宪性与宪法发展[J].华东政法大学学报，2016(2):63-73. {2}范进学.宪法实施：到底实施什么？[J].学习与探索，2013(1):54-61. {3}洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1981:89. {4}卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003:75-76. {5}郑毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释与回应[J].政治与法律，2016(1):48-59. {6}郑磊.较大的市的权限有多大——基于宪法文本的考察[J].国家行政学院学报，2009(1):57-60. {7}Keith E. Whittington. Constructing a New American Constitution[J]. Constitutional Commentary, 2014，34(1):119-137. {8}H. L. A. Hart. The Concept of Law, Second Edition[M]. Oxford University Press, 1994:124-136. {9}季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993(1):83-103. {10}周尚君，郭晓雨.制度竞争视角下的地方立法权扩容[J].法学，2015(11):141-151. {11}James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions.The Organizational Basis of Politics[M].New York: Free Press, 1989:160-161. {12}李少文.宪法的两种逻辑、两类规范与两重效力[J].政法论坛，2017(5):17-28. {13}秦前红.民法典编纂中的宪法学难题[J].国家检察官学院学报，2017(4):70-86. {14}沈关成.对地方立法权的再认识[J].中国法学，1996(1):17-22. {15}易淼，赵磊.当前我国利益关系失衡的理性审视——基于马克思主义共同利益——特殊利益的矛盾分析[J].西部论坛，2015，25(3):32-37. {16}张勇.社会治理的三个维度[J].重庆理工大学学校，2016，30(5):123. {17}何渊.论区域法律治理中的地方自主权[J].现代法学，2016(1):49-62. {18}林彦.通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争[J].清华法学，2013(2):38-61. {19}田雷.差序格局、反定型论与未完全理论化合意[J].中外法学，2012(5):927-951. {20}高大应.论我国执政模式法治化的实现——基于党内运行机制与党和国家关系的规律[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017，31(1):97. {21}李少文.宪法工程：一种宪法学方法论[J].法学评论，2017(1):36-45. {22}范巧.基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察[J].西部论坛，2016，26(1):82-89. 作者简介：李少文，法学博士，中共中央党校政法教研部讲师。地方立法权扩容发展了宪法，进一步表明宪法效力的实现过程。宪法同时划定了地方立法权的事项范围，通过确定全国人大及其常委会、地方人大及其常委会、中央政府以及地方政府的权力加以明确。

我国宪法鼓励地方开展法治实践，尤其是在经济法治领域的某些尝试，往往成为新的法律规定的试点。有学者就敏锐地发现：一些重要的宪法制度则是通过立法，特别是全国人大及其常委会的立法构建和完善起来的。然而，在《地方组织法》和《立法法》中，较大的市是需要国务院批准的，而其主要意义就是赋予它们地方立法权，这也让地方立法成为一种特别的权力。宪法的引导和激励作用就是宪法控制立法过程的主要方式，它需要通过宪法与立法活动参与者之间的互动来展开。

对立法过程的控制是宪法发挥效力的另一种形式，它构成了我们运行中的宪法，地方立法权扩容就是很好的例证。规则的意义是明确的，它时常作为法的同义词，具有明确的行为指引性。

这些规定确定了地方政权机构的职责，明确了它们是地方治理主要的直接的承受者。{3}这种直接关系着社会成员的权力与国家的力量结合起来，成为国家的最高权力{4}。

所以《立法法》的修改从一开始就面临着是否符合宪法规定的争议{5}。宪法在立法权配置方面留下了诸多空间，宪法规定了地方政权机构的权力，宪法还为地方权力行使划定了边界。我们对立法权限划分的规范理解，既包括了立法权的事项范围，也包括了纵向立法权限的配置。就一般的理解来说，行为规范相对明确，能够指引人的行为，它以大众作为约束对象，而裁判规范相对受限，约束的是司法机关及其工作人员，指导的是裁判行为。换句话说，宪法监督制度是针对宪法作为规则和程序所产生的约束力的维护与校正(针对的是约束力的评价)。宪法的这种效力形式不同于司法中心主义，而是作为规则、程序和动力机制，形成与立法活动参与者的互动结构，突出表现为宪法的引导和激励作用{20}。

一般来说，作为行为规范的宪法和作为裁判规范的宪法，是我们观察宪法效力的不同视角。文章正文共分为五部分。

其次，宪法为所有立法活动参与者提供了治理地方的基本规则，也限定了它们行使权力的基本程序。一套规范足以同时承担起指导法官审判和规范公众行动这两项职能，这就是法律规范的双重属性。

将地方立法权扩容至所有设区的市，意味着较大的市回归到了宪法的原本意义{6}，但更重要的意义在于，它意味着我国立法体制的调整即地方立法从特别的权力转变为一种立法体制和国家治理结构。在洛克看来，立法权是享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。

宪法控制立法过程，所依赖的基础正是宪法的法治逻辑，所需要解决的问题正是法治的本质。地方政权机构的治理责任是非常明确的，扩大地方行使权力的形式、适应地方治理需要，是这种规则的延伸。地方立法机关根据本地区实际制定地方性法规和地方政府规章，使我国的法律体系适应了现实的需要，体现了地方治理主体和方式的多元化。然而，这两种规范并不是分离的而恰恰是同一的。

重视宪法的规则性和程序性，意味着我们转换了观察宪法的视角。{4}这表明立法权配置一般是与主权相关。

这是宪法权威性的直接结果，也是通过宪法实现法治的重要方式。这些规范和制度所蕴含的激励和约束机制形成了一个动力结构，促使立法活动参与者通过修改《立法法》发展宪法。

然而，《宪法》第99条和第100条只规定了省一级人大及其常委会的立法权，设区的市并无此权力。裁判规范和行为规范的区分是法学的重要基础理论。

总而言之，地方立法权扩容受到的宪法激励来自于多个方面，既有宪法确立的调动中央和地方的两个积极性原则，也有宪法所赋予的地方立法机关的地位与权力，还有宪法的实践精神。地方立法权扩容是立法活动参与者推进的立法过程，同样首先受到宪法确定的规则和程序的指引。关键词:  地方立法权 立法过程 宪法效力 引言 2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的决定，赋予了设区的市立法权，有关人大及其常委会可以制定地方性法规，但需报省级人大常委会批准(第72条第2款);设区的市的人民政府可以制定地方政府规章(第82条)。这也表明在地方立法权扩容的问题上，立法活动参与者推动《立法法》修改所受到的宪法规则和程序的控制，能够实现宪法效力。

制度的激励是授权的具体化和展开，是宪法目标的具体体现，但并不意味着权力机构及其工作人员可以不受约束，因为它们接受的激励是宪法之内涵，受到了宪法的严格限制。进入专题： 地方立法权 立法过程 宪法效力 。

三、宪法激励立法活动参与者推动立法过程 立法过程是不同利益诉求输入的过程，立法活动参与者以及外在因素等的关系深刻影响了这一过程。这种争议实际上也为地方立法权的范围受限埋下了伏笔。

有人就提出，在发挥地方的积极性和主动性的需求之下，地方立法具有细化实施作用、沟通弥合作用、修补充实作用、生成创新作用、特殊调节作用、权力控制作用{14}。这一变化被描述为地方立法权扩容，尽管这种表述并不十分精确，却凸显了制度变迁的特点。